一个成功的PPP项目是如何炼成的——以济青高铁潍坊段PPP调研为例

作者：管清友 朱振鑫 来源：民生宏观 日期：2015年10月27日 15:29

　　PPP可能是目前雷声最大、雨点最小的一项改革。按照财政部的统计，全国各地目前共推出了1800多个项目，投资额总计3.4万亿，而发改委给出的最新数据显示，其签约落实率仅有10-20%，这和年初相比并没有明显改善。PPP项目迟迟难以落地的一个重要原因就是失败的PPP项目太多，而成功的PPP项目太少，导致社会资本观望情绪浓厚。从全球PPP最成功的英国来看，历史上也经历了同样的阶段。但随着PPP项目的不断落地，政府和社会资本的经验将越来越丰富，PPP也会明显加速。为此，我们将通过一个系列报告分析10个成功的PPP案例（欢迎向我们推介您身边的PPP案例），看看一个成功的PPP项目是如何炼成的，谁又会成为PPP的最终受益者。

　　PPP项目的成功有很多标准，包括招标、融资、运营、回收等多个阶段。现在大部分PPP项目还处于招标和融资的阶段，从这个阶段来看，济青高铁潍坊段无疑是最成功的项目之一。首先，吸引了大量社会资本投标。根据潍坊市财政局PPP中心主任庞效忠的介绍，该项目计划投资43亿元，结果吸引了15家社会资本报名，意向投资高达420亿元，创造了10倍社会资本追捧的记录。其次，吸引社会资本的成本相对较低。邮储银行以6.69%/年的收益率从多家竞标者中脱颖而出，资金成本显著低于潍坊政府预计的8%。

　　和大部分签约难的PPP项目相比，这个项目为什么如此成功？我们曾有幸受邀到潍坊实地调研并与当地政府座谈，结合以往的研究和调研情况，我们认为其成功经验主要有以下几点：

　　1、项目资质突出：第一单城际高铁PPP项目的投资前景具有吸引力。过去铁路投融资由铁总全权负责，这是第一单通过PPP模式、由地方自主解决的高铁项目，是一个非常“性感”的项目。从项目的布局来看，山东是东部最发达的省份之一，济青高铁则连接了山东最发达的济南和青岛两个城市（建成后将济南到青岛缩短到1小时），规划输送能力为单向5000万人/年。作为国家“四纵四横”铁路网太青客专的重要组成部分，其战略性的路网位置保障了客流量。潍坊段在济青高铁中占比接近一半，也保障了未来项目的现金流。从已有的高铁案例看，京沪高铁在建成3年之后实现盈利，大大超出市场预期，而且随着高铁建设逐步形成网络效应，其收益前景可能进一步改善，这给了社会资本很大的信心。

　　2、配套政策优厚：一系列配套政策的支持提高了项目的实际收益率，也提高了社会资本的安全边际。第一，存贷款捆绑。此次参与投标的社会资本主要是银行，最终中标的也是银行资金，而银行有望从未来项目公司的存贷款中获得收益。第二，“以地养路”，在项目可行性研究阶段就制定了通过高铁沿线土地综合开发获得收益来支持项目建设。第三，参考广深高铁的经验，项目将在客流稳定后提高票价，提高了运营收益。第四，通过参与直供电试点的方式提供优惠的用电价格，降低了运营成本。第五，收益不足部分将由潍坊市政府承诺进行财政补贴。

　　3、融资方案清晰：济青高铁的融资方案思路清晰，政府明确出资方案，没有给人“招摇撞骗”和“圈钱”之感，成为众多良莠不齐的PPP项目中难得的亮点。首先，资本金筹措有保障。山东省省管企业和省国土厅所属土地储备中心以土地开发收益金为依托出资30%，沿线各地政府以土地和拆迁费入股出资30%，国内各类企业，包括民间资本和社会资本、金融机构出资20%，余下的20%引入外资参股。其次，后续融资有保障，项目将采取中长期企业债、中期票据、信托计划和银行贷款等多种形式筹集资金，当地地方政府和银行将予以支持。

　　4、退出机制安全：短期有类似债权的无风险收益，长期可以享受股权的资本利得收益。在15年的项目合作期限内，邮储银行的40亿资金将获得每年6.69%的债权收益，虽然低于最初预期的8%，但在资产配置荒的背景下也是一个相当不错的收益率了。而且这个收益率背后有不仅有优质项目和配套政策的支撑，还享受政府财政的补贴，潍坊市政府将运营补贴支出列入财政年度预算以及中长期财政规划，减少了政策和法律风险，换句话说，社会资本拿到的基本是无风险收益。

　　与此同时，参与济青高铁潍坊段PPP项目的社会资本还将按照工程对价获得济青高铁股权，从项目合作期限的最后两年开始，社会资本可以选择由政府回购其项目股权，届时可以获得资本利得收益。尤其是随着股票发行注册制改革和新三板等多层次资本市场建设的推进，济青高铁未来上市后股权将有巨大升值空间。

　　5、职能分担合理：政府和社会资本各司其职，互相取长补短。将特定的风险分配给最善于管理该种风险的一方，将特定的职能分配给更有优势的一方，是PPP效率的重要来源。一般来说，私人部门对于市场风险更为敏感，以融资、经营见长，而政府部门则更善于应对政策、法律等问题。此外，为保障公共利益，政府还应承担必要的监管职责。该项目中，潍坊市政府负责征地、拆迁以及资金运用的监管，而社会资本方负责资金的筹集、和项目的运营管理，各尽其能，实现了风险和收益的合理分配。

　　总结来说，济青高铁项目资质突出、配套政策优厚、融资方案清晰、退出机制安全、职能分担合理，使其成功吸引了大量的社会资本投标，打响了PPP项目的第一炮。但我们在此前的研究中曾反复强调，PPP不仅是一种融资模式，更是一种运营管理模式。在未来济青高铁潍坊段PPP项目的运营中，仍面临几个显著的挑战：第一，不管是投标资本还是中标资本，都基本是银行资金，虽然可以提供金融支持，并没有高铁项目的运营经验，不利于实现1+1＞2。第二，政府在此项目中仍然通过承诺补贴的方式提供了隐性担保，如果项目未来收益出现缺口，就会形成政府的隐性负债。第三，政府的隐性担保和未来的回购安排实际上给社会资本提供了“有底限，无上限”的收益，似乎并不符合风险共担的原则。